保护国家管辖范围外的海洋生物多样性 | 热议中的BBNJ协定
如何养护和可持续利用国家管辖范围外海洋的生物多样性，是当前全球海洋治理的热点和难点之一。由于疫情而推迟的BBNJ协定（Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction，国家管辖范围外海洋生物多样性协定）的第四次会议，终于在今年3月7日至18日于纽约召开。让我们一起细数，BBNJ协定中各国聚焦的关键议题，以及谈判之路中的所遇到的艰难险阻。国家管辖范围外海域（Marine Areas Beyond National Jurisdiction, ABNJ）
海洋覆盖着地球约71%的表面积，不仅是数以百万计的物种的家园，更维系着全人类的福祉。整个海洋中，有一大部分的海洋是全球公共领域（global commons），是属于每个国家和每个人的宝贵财富。根据1982年《联合国海洋法公约》（United Nations Law of the Sea Convention，UNCLOS），国家管辖范围外海域（Marine Areas Beyond National Jurisdiction, ABNJ) 包括公海以及国际海底区域。公海，占到全球海洋面积64%，是指不包括国家的专属经济区，领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域，而国际海底区域，则占地球表面的49%，是国家管辖范围外的海床和洋底及其底土。
地图中深蓝色部分代表了国家管辖范围外海域（Marine Areas Beyond National Jurisdiction, ABNJ)
来源：Wikimedia Commons
依照联合国1958年在日内瓦修订的《公海公约》，公海对各国开放，任何国家不得有效主张公海任何部分属其主权范围。沿海国以及非沿海国都享有公海自由（high seas freedoms），包括航行自由、捕鱼自由、敷设海底电缆与管线自由，公海上空飞行自由。国际海底区域及其矿产资源，也属于人类共同继承财产。
如今，对于国家管辖范围外的这片公共海域，因为其丰富的生物多样性资源，更是成为一块“香饽饽”，在众多国家都在加强开发海洋的情况下，将会是各国力争的新的战略疆域。如何开发、养护、可持续地、公平地利用这片公共海域中的生物多样性资源，正逐渐成为一个全球海洋治理的关键议题。
畅游在公海中的座头鲸以及幼仔 手绘图
来源：李玉强QMCS
BBNJ协议——国家管辖范围外海洋生物多样性的养护和可持续利用
然而，近几十年来，由于管理不善、非法和不受规范的人类活动，导致了过度捕捞、栖息地的破坏，气候变化和污染这些问题，严重地损害了我们全球海洋的健康，也对我们所有人的生计以及长期复原力，产生了深远的影响。同时，不可持续地使用技术，以及缺乏相关法规的管理，更会加剧这些人类活动对这片公共海域的开发和破坏，威胁着全人类的福祉。目前国家管辖范围外海域的管理框架，在很大程度上是行业主导的，而且由不同的全球或者地区性的机构实施，这更加凸显了国际社会迫切需要对国家管辖范围外海域进行综合的、基于生态系统的管理，以保护海洋生态系统和生物多样性，并可持续利用这片海域的资源，在避免对环境造成不利影响的同时，实现社会和经济层面的效益。
在2015年，联合国决定根据《联合国海洋法公约》的规定，就国家管辖范围外的海域生物多样性（Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction，以下简称“BBNJ”）的养护和可持续利用问题，拟定一份具有法律拘束力的国际文书。近年来，谈判进程受到新冠疫情的影响也被迫放慢。2022年3月7日至18日，BBNJ协议谈判的第四次会议终于在纽约召开，聚焦于当前对国家管辖范围外海域治理的四个最重要的热点问题——海洋遗传资源及其惠益分享、划区管理措施（例如海洋保护区）、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让。
海洋遗传资源
海洋生物的遗传信息，是海洋中重要的自然资源之一。这些遗传信息的发现和开发，对科学研究具有巨大价值，比如，进一步探索生命起源、研究海洋环境和应对气候变化等。同时，随着知识、技术、专利的商业化，这些遗传资源也让许多行业，如化学制药、化妆品、营养品、水产养殖、生物材料、生物医学等，在经济和可持续方面看到乐观的前景。
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在BBNJ协议的草案中，涉及海洋遗传资源的第二章中的内容仍然存在大量的争议，特别是关于遗传资源的定义、获取和收集的地点和方式、目标以及各国共享遗传资源的惠益等问题。由于发达和发展中国家在经济、科技特别是生物勘探技术上的差距，使得谈判各国关于这个议题在原则性上产生了难以弥合的分歧。美、日等发达国家倡导“公海自由”原则，发展中国家主推“人类共同继承财产”原则，欧盟则强调应把对海洋环境及其生态系统的保护作为首要目标。面对这些棘手的争议，国际社会需要通过制定BBNJ协议，促进海洋遗传资源的可持续利用，以及这些资源所产生的利益能够公平公正地分享。
划区管理措施
不同行业和领域的领导者以及科学家，正在大力呼吁推动实现爱知30X30的目标（到2030年至少保护全球30%的海洋）。在全球范围内，海洋保护区（Marine Protected Areas）的建设正在加大步伐。目前已有7.93%的海洋受到保护。但是相比之下，作为海洋生物（尤其一些濒危物种）重要的栖息地，公海受到的保护率极低，不仅只有区区1.18%，而且现阶段也没有任何有效的国际法规和条约，可以帮助促进和规范在公海中设立海洋保护区。保护公海的使命，仍旧任重而道远。
国家管辖范围内海域和国家管辖范围外海域的海洋保护区比例对比来源：https://www.protectedplanet.net/en/thematic-areas/marine-protected-areas
因此，BBNJ协议的另一个重要目标之一，是提供一个强有力的法律框架，促进国际协同合作，推动建立和有效管理一个具有代表性并且联系紧密的海洋保护区网络。
环境影响评价
环境影响评价，是一个对拟议项目或开发计划的潜在环境影响进行评估的过程。在《联合国海洋法公约》中，已经规定各缔约国需要进行环境影响评价。但是环境影响评价的规章制度，仍需进行全面修订，以落实《联合国海洋法公约》中关于环境影响评价的条规，并推广一些先进的环境影响评价的实践案例。鉴于各种现代海洋探测技术以及各种海上工业的快速发展，BBNJ协定十分需要提供一个完善的法律框架，以确保实施确凿可信的环境影响评价，防止对公海生物多样性造成不可逆转的损害。
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在这一议题中，各国也有不同的立场。美国、日本等海洋大国，主张主权国家有审查环境影响评价报告、制定相关决策的权利，认为针对各国海洋政策和发展规划而开展的战略环境影响评价，是不具备可行性的；而欧盟以及小岛屿国家，倡导环境影响评价报告需经独立的第三方机构评审，主张对各国海洋政策和发展规划进行战略环境影响评价。因此，BBNJ协议需要建立统一的、先进的评估和协商要求，使得其他区域和行业组织能够按照协议的标准和协商程序进行评估，同时确保国际社会的利益得到体现。
能力建设和海洋技术转让
由于各国的经济以及科技发展水平存在着差异，能力建设和海洋技术转让更多是发展中国家在谈判中重点关注的利益诉求。
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BBNJ协议的一个关键作用之一，是制定有效的法律条约，以加强国家之间的科学合作、能力建设、信息交流和技术援助，确保所有国家得到必要的支持和财政资源，促进各国探索、开发、养护和可持续利用国家管辖范围外海域的生物多样性资源，从而履行条约规定的义务。
与海洋行动之友（Friends of Ocean Action）一起行动
一个基于科学的、公平的、有落实保障，强调国际协同的BBNJ协议将是对1982年的《联合国海洋法公约》体系的重要补充和完善，在国际海洋法领域具有里程碑式的意义，牵涉到优化全球海洋秩序以及海洋公共资源的利益再分配，与各国之后的发展空间密切相关。然而，长期的谈判过程也侧面反映出，BBNJ协议的达成之路漫漫且困难重重。其各项议题，因为涉及到各国经济发展的利益追求、政治立场、战略需求等众多复杂因素，使得谈判成为一场关于各国自身利益的复杂和艰难的博弈。由于关注焦点不同，明显的分歧也让各国难以达成一致。
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“没有健康的海洋就没有健康的地球”。海洋行动之友（Friends of Ocean Action）敦促世界各国领导人在2022年能达成一份有雄心、有效力的、公平的BBNJ国际公约，以便更好管理和养护国家管辖范围外海域的生物多样性。作为海洋行动之友的成员，海研会理事长王松林密切关注BBNJ协议多边谈判的进程及其成果。海研会期盼各国领导人们坚守合作共赢、构建海洋命运共同体的初衷，以责任共担、惠益共享的心态，包容与创新的精神，不断深化合作，化解分歧，协手实现全球海洋生物多样性保护和可持续利用这一符合全人类利益的可持续发展目标。
参考文献
Friends of Ocean Action, “It is hightime we protect the high seas”.
联合国， 2017，《国家管辖范围以外区域，海洋生物多样性养护和可持续利用第一次全球海洋综合评估，技术摘要》第17页。https://www.un.org/regularprocess/sites/www.un.org.regularprocess/files/17-05752-c-biological-diversity.pdf
国际自然保护联盟涉及《国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性协定》的知识性的网络研讨会，第一场海洋遗传资源（Building Ambition for a new High Seas Treaty: 1. Marine GeneticResources）https://www.youtube.com/watch?v=nGnGBdbRTjg
BBNJ协定与《联合国海洋法公约》大陆架制度：包容与创新*https://xuebao.suibe.edu.cn/shdwjmdxxb/article/html/20210506
《联合国海洋法公约》 (United Nations Convention on the Law of the Sea), https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf
公海生物多样性谈判第四次会议召开，与会专家称谈判进展缓慢
https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_17033951
The Global Ocean Forum ，Areas Beyond National Jurisdiction，https://globaloceanforum.com/areas-of-focus/areas-beyond-national-jurisdiction/
联合国《公海公约》，https://www.un.org/chinese/law/ilc/hsea_print.htm
生物多样性保护 | BBNJ国际协定谈判焦点与中国参与状况,https://posts.careerengine.us/p/61579bec5942586bf4970837
IUCN : Marine Protected Areas:Roles for the BBNJ Agreement, Fishing on theHigh Seas and MPAs, WCEL, WCPA and IIJS webinar, 13 October 2020. https://www.iucn.org/sites/dev/files/content/documents/2020/mpas_and_roles_for_the_bbnj_agreement.pdf
https://www.protectedplanet.net/en/thematic-areas/marine-protected-areas
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